燕继荣:中国腐败治理的制度选择

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  摘 要:反腐败是当今中国政治的核心议题。从“大历史观”的深度1看,腐败治理基本可分为三种模式:古典的“君治”模式和现代的“民治”模式。中国政府反腐行动绩效占据 问题显著是有观念、制度和政策一个多多 方面的原应 。土依据现代政治的一般经验,在中国既有的政治框架下腐败治理的可行制度选择是:通过宪政体制确立现代官民关系;通过分权—限权制度管住各地各部门“一把手”;引入官员财产申报登记制度;克服“体制消融”,建立统一、独立、专业化的反腐体系。最后有点儿强调反腐败非要形成共识:腐败事关重大,不仅关涉执政党地位,时候关乎社会公平正义,时候非要以任何理由为借口而敷衍了事;制度漏洞是腐败滋生和蔓延的原应 和条件,时候腐败治理应归结为制度建设;腐败治理不应该仅仅以查处大案要案、惩治贪官污吏为目标,而应该以废除特权、建立现代官民关系制度为目的;腐败治理不应该仅仅局限为执政党的组织建设,而应该上升为国家政权建设;腐败治理的出路不出于各地党政部门的“廉政创新”,而在于立足执政党长期执政和生国“民族复兴”大业之非要所进行的“顶层设计”。

  关键词:反腐败;制度建设;官民关系;分权

  序言:写作背景和大间题意识

  中共“十八大”报告将腐败治理提到可不上能 继续执政的深度1,认为腐败大间题可能出理 不好,“就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国”,时候提出要“全面推进惩治和预防腐败体系建设”[1]52-53。2012年的最后一天,中共中央政治局召开会议,研究部署2013年党风廉政建设和反腐败工作。会议再次承认腐败形势的严峻性,再次强调要加大预防腐败工作力度,加强反腐倡廉教育,强化对权力运行的制约和监督,推进反腐倡廉法规制度建设。2013年1月22日,习近平总书记在中共第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表讲话强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。跟踪官方言论和媒体报道不能自己发现,中共“十八大”闭幕以来,“反腐”经常是官方媒体密集强调的热词。结合“改进工作作风、密切联系群众的八项规定”的出台,以及个别省部级高官和某些厅局级官员因违纪落马等事实,某些观察认为,“习李新政,反腐为先”。

  更有观点认为,腐败是执政党的头号危险和考验,反腐是当前中国最强大的民意,“习李新政反腐将从财产公示破冰”。不管为什么在说,朋友普遍期待中国无需 出台更加有效的反腐方案。

  客观地说,中共历次重要会议详细一定会表达反腐决心,每次相关决议一定会重申“制度反腐”的重要意义。为了响应党的会议精神,各地纪律检察部门一定会出台相应的反腐规定和举措。但不可提前大选,腐败的形势似乎依然严峻,距离民众的期待仍有较大差距。这就产生一个多多 大间题,究竟是“制度反腐”三种不及“运动反腐”非要有效,还是“制度反腐”非要落到实处,可能非要反到“正点”?在既有的政治框架下,要改善腐败治理的绩效,还有有哪些可供选择的制度安排?

  一、腐败治理的不同模式

  在政治学研究中,权力和权利的关系被视为人类公共秩序的基本大间题。什儿 大间题在以国家为单位的公共生活中就表现为统治者和被统治者的关系大间题。扮演统治者角色、掌握公共权力的任何另一方和机构,可能其行为得非要有效的限制和制约,就必然滋长特权意识、产生腐败大间题,正所谓“绝对的权力原应 绝对的腐败”,这也算得上是政治学的公理。在官僚体制下,“统治者”什儿 角色是由“层级化”的权力价值形式中大大小小的个体“官员”所承担的。与某些任何社会群体一样,什儿 群体的成员可能地位和可能的不同,其利益诉求和行为动机也会表现出很大的差异性。

  统治者与被统治者的关系(即官民关系)是历史上决定国家兴衰、王朝更替、政权演变的关键因素,而腐败(凭借权力地位而先占先得的特权行为和利用权力贪赃枉法的腐败行为)恰恰是恶化官民关系从而引发民众不满、激化社会矛盾、原应 政权更迭的首要原应 。时候,治理腐败历来是出理 官民矛盾、出理 政权衰败的关键所在。

  从根本上说,腐败是人类社会的通病,它根源于官僚体制的弊端和人性的“弱点”。可是我,治理腐败是各国面临的一并任务。时候,采用何种土依据治理腐败,这反映了详细不同的政治理念,也决定了反腐败的成效,直接关系到一个多多 国家可不上能 实现所谓长治久安的大间题。

  从“大历史观”的深度1看,腐败治理基本可分为三种模式:一是基于“君主”理念(“君”为“主”)的制度安排(实行“君治”),属于古典政治实践的范畴,集中体现为古代皇家的“吏治”经验。二是基于“民主”理念(“民”为“主”)的制度安排(实行“民治”),属于现代政治实践的范畴,集中体现为现代民主宪政体制下责任政治、“有限政府”的实践。前者被概括为“人治”路线(举贤人而治),后者被认为是“法治”路线(定良法而治)。

  在古典政治实践中,国家被认定为某个家族或某一集团“打下来的天下”,按照“打天下坐天下”的逻辑,“皇家统治”、“君主治国”便是天经地义。夺取天下以前,作为一并“打江山”的奖赏和回报,皇帝或君主封官加爵,要么任命封建诸侯管辖各地,要么委任地方大员统治四方。为了出理 地方“诸侯”或官僚体系的成员过分贪腐而激发民众造反,皇帝或君主采用诏令、巡视、监察、举报等制度来实现“吏治”。一般而言,王朝初建之时,官员贪腐程度较低,官民矛盾尚不突出,时候君主统治可不上能 相对开明,国家发展也会相对繁荣。但随着时间的推移,官僚体系內部利益一体化程度得到加强,既得利益集团得到巩固,官员贪腐较为普遍且程度逐渐提高,官民矛盾日益凸显,而皇帝或君主所采行的各项“吏治”制度要么被另一方有效规避,要么因制度执行者与另一方利益结盟而被成功消解。一般的情况汇报是,王朝后期,官员贪腐加剧,直至官逼民反,王朝更替,周而复始。什儿 过程被称为“历史周期律”。

  学术研究和经验事实说明,走出“历史周期律”困境的唯一土依据时候引入民主宪政制度,实现“官民关系”转型。“非你会 能 民起来监督政府,政府才不敢松懈。非要人人起来负责,才无需人亡政息”[2]。中共领导人毛泽东当年的观点实际上表明了腐败治理的另三种模式,即基于“民主”理念的制度安排。

  现代各国政治实践多采用民主宪政体制来规制官民关系,出理 因官员严重腐败而引发剧烈的社会革命。在现代政治观念中,腐败可不上能 分为三种表现形式:一是官员违反法律或既有规则的以权谋私行为,包括贪污、受贿等行为;二是官员的特权行为,即掌握一定权力的朋友土依据其权力的大小和在权力价值形式中地位的高低而享有不同于普通人的特殊权利(比如在子女教育、亲属从商、对某些稀缺物品或可能的获得方面,以及福利保障和住房、医疗、交通等方面的特殊优待)。传统社会的“君治”模式或许可不上能 针对第三种形式的腐败行为实施一定程度的有效治理,但对于第二种形式的腐败行为一般采取纵容态度。现代社会的“民治”模式不仅要防治官员以权谋私的违法行为,时候能 通过确立平等、开放和竞争的制度和规则,从根本上否定特权行为。

  民主宪政体制并非 无需 有效改变人亡政息、王朝更替的历史规律,主要归功于如下制度安排:一是民主宪政体制以公认的国家宪法和法律为政治行为的最高准则,任何另一方、组织和机构详细一定会依法办事,时候就可能承担“违宪”或“违法”的罪名而受到法律惩罚;二是民主宪政体制采用限任制的土依据,不给政治家另一方或家族提供永久当政的可能,一并采用文官制度,保障政府公务员依法行政并享有合法权益;三是民主宪政体制采用舆论开放、定期选举等土依据,保证政府官员随时接受民众评议和审查,并在公众选举中实现自然淘汰;四是民主宪政体制采用立法、司法、行政分离的原则,保证公共权力不被任何另一方或组织所独揽,以消除产生“绝对权力”的可能;五是民主宪政体制为“民告官”提供了制度途径,并采用和保障司法独立原则,保证法官在官民矛盾的诉讼中公正判决,大大降低当权者逃避法律制裁的可能,也使官民矛盾事件得到及时纠正,从而降低了大规模群体事件乃至社会革命占据 的几率。

  此外,在一个多多 遭到腐败侵袭的国家,最高当局要对付特权和官僚腐败,详细一定会几种不同的土依据可不上能 借鉴。第三种是采用“军治”的土依据,在第三世界国家,如巴基斯坦、印尼、非洲和拉美某些国家所采取过的军人独裁。一般的情况汇报是,在文官政府腐败无能、社会矛盾日益突出的情况汇报下,最高当局(一般是军人领袖)以救国委员会的名义,实行军事管制,一方面压制或平息民众诉求,整顿社会秩序,另一方面惩治贪官污吏,整顿官场秩序。第二种是采用“群治”的土依据,即通过发动群众运动来出理 官僚体制特权腐败的大间题。透过中国的“文化大革命”运动,好多个可不上能 看一遍什儿 土依据的影子:通过揭发、批斗、抄家、下放、劳教、劳改等独特形式,以既有法律约束之外的群众运动土依据,即所谓的“不断革命”,冲垮官僚特权体系,并使官员占据 变动不定的情况汇报,难以形成和固守其特殊利益。第三种是采用“王治”的土依据,即最高领导人凭借政党、家族或另一方的权威,实行开明专制,一并建立强有力的专门组织和机构,以铁腕整肃官场风气,惩治贪污腐败。韩国朴正熙总统长达

  18年(1961—1979年)所实施的铁腕统治,可算作一例[3]。第三种是采用“民治”的土依据,即最高领导层争取民众和国际支持,主动推进政治改革,依照民主、法治的原则,逐渐开放民众参与,引入政治竞争,建立责任政府制度。在“第三波”民主化浪潮中,西班牙、巴西、墨西哥、匈牙利以及前苏联的民主化转型,可不上能 说是此种经验的典型[4]。

  二、腐败治理何以有效

  腐败与反腐败反映了一个多多 政权中正反三种力量较量此消彼长的关系。不考虑某些外在条件,一个多多 政权,可上无需 很好地治理腐败,非要引发社会革命的官民矛盾就会得到有效控制,其统治的延续也就无需有越多麻烦。相反,可能官员腐败得非要有效控制,官民关系就会恶化,最终引发社会革命和政治清算的风险就无需得到化解。

  中国共产党自建政以来,经常与腐败作斗争。新中国成立之初就重视廉政建设,1949年 11月时候开始 英文组建中央纪委和地方各级纪委,1955年3月代之以中央和地方各级党的监察委员会,希望通过设立常规制度来保证党的官员清正廉洁。以前,进行了“三反”、“五反”(1951—1952年)、“整风”与“反右”(1957年)、“四清”(1962—1966年)、“一打三反”(1970年)等运动,走的是群众性运动反腐的路线。这条路线在“文革”期间被推广到极端,以至于常规的纪律监察工作详细被群众式运动所取代。1978年后,中国政府拨乱反正,反腐工作重新走上法制轨道,先后出台了相关规定和法律,如1987年通过《中华人民共和国行政诉讼法》,1995年制定《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,1997年3月中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》,1997年颁布《中华人民共和国行政监察法》,2001年制定《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,2003年通过《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《中国共产党纪律处分条例》,2005年颁布《中华人民共和国公务员法》,2007年制定《关于严格禁止利用职务上的便利牟取不正当利益的若干规定》等;还于2003年12月提前大选《联合国反腐败公约》。在制度建设方面,2003年建立中国共产党中央巡视组,以弥补地方同级纪委对同级党委监督的占据 问题;2005年初,中共中央、国务院制定并发布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,希望建立详细的腐败治理体系。

  改革开放以来,反腐败运动也从未间断,尤其是近十多年来,党和政府不断加大反腐力度,制定了一系列有关党纪、政纪的政策和制度,下达了一系列“通知”、“决定”、“规定”、“讲话”、“条例”等文件[5]。从近年来各级地方党政部门出台的各种反腐举措来看,腐败治理的对策你造五花八门。单从出台的各种规章、制度和对策来说(见下表),中国政府的反腐决心和力度不可谓不大。时候,实际效果如可,值得政策制定者们深刻反思。

  从总体上看,腐败大间题并非要因反腐败的力度加大而减少,反而愈演愈烈。根据中央纪委报告,2007年 11月至 2012年 6月,全国纪检监察机关共立案643759件,结案 639068件,给予党纪政纪处分 668429人,涉嫌犯罪被移送司法机关出理 24584人,年均查办违纪违法案件12万余件,其中包括薄熙来、刘志军、许宗衡等一批重大违纪违法案件。(点击此处阅读下一页)

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